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盘活宅基地,要警惕资本的虎视眈眈

2019-10-17 08:57:51 来源:鲁南商报

[·温/观察网专栏作家夏·支竹]

《土地管理法》修订后,如何加强农村宅基地管理迅速提上日程。

《土地管理法》根据农业和农村工作的总体特点,将宅基地管理工作委托给农业和农村事务部主任。这是宅基地管理制度的一个重要变化。9月20日,农业和农村事务部即将发布《农业和农村事务部中央农村工作领导小组办公室关于进一步加强农村宅基地管理的通知》。

农业和农村事务部以《土地管理法》的修订为契机,提出了加强宅基地管理的非常正确的政策方向。那么,在未来几年里,农业和农村事务部能否彻底扭转基层宅基地管理的困境?这取决于具体的工作思路和相关的配置改革措施是否到位。

基于前几年的跟踪调查,本文列出了三个可供参考的问题。

信息地图:ic照片

宅基地管理的组织困境

毫无疑问,近几年来的宅基地制度改革更加注重制度建设,尤其是宅基地权利确认和认证以及产权实现的相关制度,而忽视了宅基地管理能力的实质性提高。这涉及到基层治理体系和治理能力的建设。因此,乡镇在国家权力结束时非常尴尬,“许多制度已经建立,但它们仍然缺乏硬措施和执行能力。”结果是国家对农村地区的投资不断增加,美丽的农村到处都在建设。然而,由于宅基地管理不善,农村规划实施能力很差,农村建设缺乏方向。

一位乡党委书记反映道:“乡镇干部带领一个小组拆除了一个农民的乱七八糟的建筑。他们只能在半夜趁每个人都睡着的时候偷偷溜过去。几个人拿起绳子,绑好横梁,把框架拉下来。一旦与农民发生面对面的冲突,我们就没有权利违法乱纪,这就有麻烦了(我们可能成为被告)。”

“我们只有监督的权力,但没有执法的权力。镇上没有人有权执法。”一位基层土地干部说,“我们只能按照程序向县里举报违章建筑,然后一个接一个地办理手续。需要九个月。法院不会接受他们(因为害怕引起农民的请愿麻烦,法院的执行权力有限,不想承担这个棘手的问题)。人们已经盖好了房子。"

这一次,农业和农村事务部也将面临上述挑战。此外,由于缺乏宅基地管理经验,今后几年可能会更加困难。这需要几年的趋同。在工作衔接过程中,国家要求宅基地管理不能弱化,其重要机制是建立“属地管理”机制。

《通知》指出,要建立以部委、省、市县领导、乡镇责任、村级主体为主导的宅基地管理机制。可见,乡镇将发挥重要作用,不仅要审批宅基地,还要探索建立统一的宅基地管理机制,建立以基层乡镇为主导、多部门联动运行的联合审批联合办公制度。在村级,我们将探索建立村级宅基地协调员——毫无疑问,村干部一般兼任职务。

上级要求乡镇在具备治理能力和权力的前提下发挥“属地管理”的作用。从过去的经验来看,充分发挥基层党委和政府的作用,宅基地管理很快就会取得成效,不仅解决了历史遗留的长期问题,而且建立了长效的宅基地管理机制。许多地区建立了以“属地管理”为基础的宅基地管理责任制。一些地方纪律检查委员会加强了评估,并建立了基于压力的制度。例如,在江西发现吴的案件中,一旦发生违法建设,村支书被停职,两倍于违法建设,主管领导被停职,三倍于违法建设,乡党委书记被直接撤职。

总体联动表明,县、乡、村、地、城建各司其职,严格规范地共同管理宅基地和建筑。修订后的《土地管理法》实施后,上述五个部门没有退出宅基地管理。农业和农村部门成为总体规划部门,机构层面的宅基地管理得到加强。

宅基地有偿收回中的误区

宅基地制度改革的一个重要目标是实现集约用地,一个重要标志是宅基地退出的规模。

学术界普遍认为,由于农民在城市定居,大量“空心化”的村庄造成了家园资源的浪费。如何有效利用这些宅基地需要创新政策。对此,《通知》延续了宅基地制度改革的思路,提出各地可以通过各种渠道筹集资金,鼓励农民自愿有偿退出宅基地。

从国家角度来看,宅基地的使用有两种情况。首先,在发达地区,宅基地具有强烈的财产属性。宅基地和农村住宅给农民带来了大量的财产性收入,如大中城市的“城中村”,农民不愿退出宅基地。其次,在欠发达地区,宅基地缺乏产权属性。宅基地只是一块居住用地,大多数农民也依靠宅基地提供生活条件。即使他们去城里定居,农民仍然愿意把这块宅基地作为退路,不愿意退路。

信息地图:视觉中国

实际情况是政府提倡有偿收回宅基地。政策工具正在把土地的增减联系起来。操作方法是通过规划促进农民共同生活。农民住在一起后,他们从原来的宅基地上撤走,一方面缩小宅基地面积,另一方面增加城市建设用地。

例如,在湖北省翼城市,自2015年启动宅基地制度试点改革以来,地方政府将集中居住作为一项主要任务。根据当时国土资源部的规划,“未来20年,村庄规划减少50%,计划建设100个新村庄和100个新社区,保留10%的一定文化价值和工业价值。”根据这一假设,土地增减挂钩是一种政策工具。“新农村建设和新社区建设的资金来源于土地增减挂钩。预计将整理出5万亩宅基地指标,按平均每亩5万元计算,收入将达到25亿元。”

这里有个问题。如此大规模的集中居住规划,土地增减挂钩是否可行?

我们认为这不可行。我们的研究已经表明,与土地增减挂钩的收入仍然是地方财政收入,土地指数只是政策的价值象征。事实上,经过四年多的时间,翼城市在宅基地有偿收回方面没有取得任何进展,土地增减挂钩也没有得到普遍实施。根本原因是地方政府缺乏财政资源来支持大规模的土地增减(不仅农村社区不需要土地指标,而且地方城镇的发展也不需要这么多的土地指标),而且没有机会利用省内土地指标的“交易”来获得资金,而这种交易只能在贫困地区找到。这是因为该市不是一个贫困县,也没有大规模的搬迁来帮助穷人。

此外,生活方式的强制性变化涉及经济、社会和治理的变化,这将导致巨大的社会问题。

农民集中生活是它自己的规则。例如,平原地区的村庄集中程度高,而丘陵地区的村庄集中程度低。人地关系越紧密的人口密度越大,人口密度就越低。这是基本规则。仅仅从节约土地和“美”与“规律性”的角度来规划集中居住是不现实的,也是有害的。至于集中节约用地和加强宅基地管理的中心要求,虽然地方政府应该采取积极行动,但不能理解为必须通过规划重建农村,在短时间内腾出大量宅基地。这不值得花费。

在这方面,《通知》也明确提出要保护农民的合法权益,不要强迫农民上楼,严格控制整个村庄的撤并。从农业和农村部的角度来看,这一政策将维护农民的基本生活权利和农村社会稳定,跳出片面、集约节约土地资源的宅基地管理误区。

振兴闲置家园的底线

振兴闲置宅基地和农村住房是宅基地制度改革的重要内容,也是舆论最关注的内容。在操作层面,基本方向是宅基地的“三权分立”。三权分立指的是“所有权”、“资格”和“使用权”。2018年,中央“一号”文件提出要实行宅基地集体所有制,保护宅基地农民的资格权利和农民住宅的产权,妥善发放宅基地和农宅。

《通知》主要鼓励村集体和农民利用闲置宅基地进行开发和管理。管理类型有农家娱乐、家庭住宿和乡村旅游。但是,城市居民、工商业资本等。租赁或经营农房必须严格遵守合同法的规定,租赁合同期限不得超过20年。其目的是防止工商资本变相下乡利用宅基地建别墅出售造成的违法建设问题。

《通知》还允许对闲置宅基地进行改造,复垦后的土地将优先用于满足农民对新宅基地、村庄建设和农村工业发展的需求。在耕地保护的政策背景下,这实际上扩大了农村经营性建设用地的来源。

如前所述,在当前的国情下,宅基地制度主要解决农民的基本居住用地需求和管理问题,而不是所谓的闲置资源利用问题。在一些地区,新的商业形式和新的产业在农村发展迅速,如何供应建设用地成为一个难题。

农村建设无非是三个方面:第一,大规模的现代农业,现代农业生产的配套设施,这可以通过用土地换农业设施来解决,农业设施具有相对成熟的土地管理制度;二是农产品加工所涉及的行业规模大,宅基地面积窄明显难以满足,按照法律规定,可以利用集体经营建设用地进入市场解决;第三,现代服务业,主要包括农家乐、居家养老、乡村旅游等服务业,可以利用闲置宅基地依法经营和发展。

通过发展现代服务业来利用宅基地是舆论的焦点。由于一些地区(如浙江省著名景点莫干山)的农民获得了大量的财产收入,许多学者要求国家放开宅基地进入市场。相关法律、政策和农业和农村部发布的《通知》没有采纳这一建议,而是继续划红线,“严禁城镇居民在农村购买宅基地,严禁农村居民利用农村宅基地建造别墅、大院和私人会馆。严禁以流通名义非法侵占、买卖宅基地。”这也是地方党委和政府近年来最重要的工作。2018年秦岭别墅事件是一个特别重要的警告。

最初,宅基地制度的基本目标是确保农村居民有地方居住。目前,大多数地区不具备宅基地管理条件,宅基地制度的目标不是增加农民的财产收入。正因为一些农村地区存在大量闲置的宅基地资源,有必要在不破坏现有宅基地制度的情况下,设计并有效利用这些宅基地资源。这是国家探索宅基地“三权分立”的背景。

在地方政府振兴闲置宅基地和闲置农宅的政策设计中,尤其需要在效率和公平之间取得良好的平衡,防范一些工商资本打着振兴闲置宅基地的幌子变相开发“小产权房”。

这篇文章是Observer.com的独家手稿。未经授权不得复制。


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