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中国基本建立了适应生态文明和美丽中国建设的环境保护战略政策体

2019-10-20 18:52:14 来源:鲁南商报

王晋南,生态环境部环境规划研究所所长,中国工程院院士

董展锋,生态环境部环境规划研究所环境政策司副司长,环境审计中心主任,研究员

中国环境保护变迁的历史就是环境战略政策发展和改革的历史。新中国成立以来,中国国民经济和社会发展取得了显著成就,生态环境保护也取得了前所未有的进步。特别是国家生态环境保护战略政策发生了巨大变化。它经历了从无到有、从“三废”治理到流域治理、从实施主要污染物总量控制到提高环境质量为主线、从国家基本环境保护政策到全面推进生态文明建设的发展轨迹的过程,基本建立了适合生态文明建设和美丽中国的环境战略政策体系。

在过去的70年里,中国的环境保护战略政策已经从萌芽探索转向生态文明建设。

新中国成立以来,在中国共产党的坚强领导和全国人民的共同努力下,生态环境保护战略方针的发展、演变和变化取得了重大历史成就。渐渐地,他们从萌芽阶段发展到一个完善的体系,基本上可以支撑生态文明建设和美丽中国的建设。根据主要生态环境保护战略和政策的特点,可分为五个阶段。

非理性战略理解:环境保护政策的初始阶段(1949-1971)。现阶段,经济建设与环境保护的矛盾并不突出。大多数环境问题是局部和个体的生态破坏和环境污染,这些仍然是局部可控的问题。在此期间,没有形成对环境问题的理性认识,也没有提出环境政策目标。然而,在长期实践中,中国已经认识到固体废物、污水等污染源的危害性,林业保护、农田水利保护和工业污染防治的宣传政策和要求也开始出现。水土保持、森林和野生动物保护等相关法律法规中提出了与环境保护相关的责任和内容,包括一些原始的环境保护要求。在此期间,环境立法开始形成,但基本上没有上升到国家法律的水平。主要对《中国人民政治协商会议共同纲领》的行政法规或规章的层次和《宪法》关于环境问题的纲领性规定进行了初步阐述。环境保护通常是一个不合理的探索阶段。

环境保护的基本国策:建立三大政策和八大管理体系(1972-1992)。现阶段,中国的环保意识从启蒙时期开始逐渐进入发展的初级阶段。开展了一系列环保理论建设、政策体系建设、法律体系建设和管理体系建设,逐步形成和完善了中国特色的“三个政策八个管理体系”。从十年动乱到以经济建设为中心的改革开放,乡镇企业不断成长和发展。环境保护工作没有及时跟上经济发展形势,造成了非常严重的环境问题。1972年,第一次联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩举行。我国派出代表团参加会议,并开始意识到我国也存在严重的环境问题,环境问题将对经济和社会发展产生重大影响。1973年,第一次全国环境保护会议召开,开始了环境保护工作。1979年,中国第一部环境法《中华人民共和国环境保护法》(试行)颁布,标志着中国的环境保护已经开始步入法制化管理的轨道,并明确规定了环境影响评价、“三同时”和排污费等基本法律制度。1983年,第二次全国环境保护大会明确提出“环境保护是一项基本国策”,将环境保护转移到经济建设的中心位置。1989年修订了《中华人民共和国环境保护法》,为环境、经济和社会的协调发展提供了法律保障。1989年4月底,第三次全国环境保护大会系统地确定了三大环境保护政策和八大环境保护管理制度,即预防为主、防治结合、谁污染谁治理、加强环境管理的三大政策,以及“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治量化考核制度、环境目标责任制、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和集中排污控制制度。

可持续发展战略:在重点流域和地区实施和加强污染控制(1992-2000年)。1992年,联合国举行了环境与发展会议,并通过了《21世纪议程》。会议提出了可持续发展战略。1994年3月,国务院通过了《中国21世纪议程》。可持续发展的总体战略上升为国家战略,进一步提高了国家环境保护基本政策的地位。最重要的是,1998年,原副部长级的国家环境保护局升级为全部长级的国家环境保护局。然而,现阶段中国开始进入第一轮重化工业时代,城市化进程加快,随着经济的快速发展,工业污染和生态破坏呈现加剧的总体趋势,流域和区域污染开始出现,污染控制转移到重点流域和区域,中国开始通过立法和规划加强淮河等重点流域的控制,并实施了“33211”工程。其中包括“三河”(淮河、辽河和海河)、“三湖”(太湖、滇池和巢湖)、“两个控制区”(二氧化硫控制区和酸雨控制区)、“一城”(北京)和“一海”(渤海),集中解决危及人民生命、危害健康和制约经济社会发展的突出环境问题。到2010年,共实施1591个项目,投资1880亿元。努力推进生态环境保护示范建设。近500个县(市)开展了生态县(市)建设。389个县市(单位)被命名为国家生态示范区,629个镇(村)被命名为环境优美的乡镇。生态省(市、县)、环境优美的乡镇和生态村等一系列生态示范体系在全国初步形成。围绕环境保护重点城市,开展大规模城市环境综合整治,先后评选出90多个“环境保护模范城市”。大力开展节约型机关、绿色学校、绿色社区等社会环境保护示范活动。

环境友好战略:控制污染物排放总量,推进生态环境示范建设(2001-2012年)。十六大以来,党中央、国务院为树立和落实科学发展观,建设资源节约型、环境友好型社会,提出了新的思路、新的战略和新的举措。中国共产党中央委员会和国务院评估这一情况,重点控制污染物排放总量。十六届五中全会指出,要加快建设资源节约型和环境友好型社会。建设资源节约型和环境友好型社会首次被确定为国民经济和社会发展长期规划的战略任务。2006年4月召开的第六届全国环境保护大会提出了“三个转变”的战略思想,强调要从以行政手段为主的环境保护转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段来解决环境问题和打击政策组合。“十一五”期间,总量控制提高到国家环境保护的战略水平。二氧化硫和化学需氧量已成为两个“刚性约束”指标,具有定量评估和严肃问责。2011年12月召开的第七届全国环境保护大会提出“积极探索发展中保护、保护中发展的环境保护新途径”。“十二五”期间,氨氮和氮氧化物将纳入约束性控制指标。

生态文明战略:促进环境质量改善,建设美丽中国(2013年至今)。自2013年中共十八届三中全会以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设放在治国的突出位置。十八大通过的《中国共产党宪法(修正案)》将“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入宪法。这是世界上第一次将生态文明建设纳入政党特别是执政党的行动纲领。中央政府将生态环境保护纳入政治文明、经济文明、社会文明、文化文明和生态文明“五位一体”的总体布局。生态环境保护已经成为生态文明建设的主要阵地和战场。环境质量的提高逐渐成为环境保护的核心目标和主要任务。环境战略政策改革进入加速阶段。2015年4月,党中央、国务院发布《关于加快生态文明建设的意见》,全面部署生态文明建设。2015年9月,党中央、国务院发布了《生态文明体系改革总体规划》,系统阐述了生态文明体系改革的内容。随着《环境保护监督规划(试行)》、《生态环境监测网络建设规划》和《生态环境损害赔偿制度改革试点规划》的颁布,生态文明建设“四梁八柱”基本建成。2018年3月,十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》,将“生态文明”、“美丽中国”纳入宪法,为生态文明建设提供了国家基本法。习近平的生态文明思想在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上正式确立,这是中国生态环境保护史上具有里程碑意义的重大理论成果,为环境战略政策的改革创新提供了思想指导和实践指导。

经过70年的探索和实践,中国已经基本建立了适合国情的环境战略政策体系。

中国基本形成了比较完善的符合国情的环境战略政策体系,在环境保护发展中发挥着不可替代的支撑作用。它为进一步推进生态文明建设,实现美丽中国的宏伟目标提供了重要的政策保障。该体系主要包括生态文明和环境保护法、制度、责任制、市场经济政策和环境治理五个方面。

生态文明与环境保护法律制度。随着环境保护工作的不断推进,我国环境保护法律制度逐步建立、发展和完善。依法治国为环境保护提供了强大动力,对环境保护法制建设起着决定性作用。在生态环境保护领域,颁布实施并不断完善水、气、土壤、固体废物等要素污染防治法律,以及环境影响评价和野生动物保护特别法,基本形成以《环境保护法》为主导的法律法规体系。

生态文明与生态环境保护体系。中国环境行政管理机构经历了五大跨越,环境保护机构不断升级,生态环境保护功能逐步完善,环境保护机构和能力不断增强,环境监管不断完善。“三废”污染催生了国务院环境保护领导小组的成立。随着环境污染问题的不断加剧,环境保护日益成为政府日常工作的重要组成部分。随着生态环境问题越来越需要统筹考虑,生态环境保护责任分散重叠、所有者和监管者责任不清的问题越来越突出,实施统一的生态环境监管,增强生态环境监管执法的统一性、权威性和有效性已经进入改革议程。2018年,成立生态环境部,实行统一的生态环境监管,重点加强生态环境体系建设、监测与评价、监督与执法、监督与问责。为解决当前块型地方环境保护管理体制存在的突出问题,如难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任,地方保护主义对环境监测、监督和执法的干扰等,省级以下环保机构开展了监测、监督和执法垂直管理改革,并逐步推进。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖流域已经建成,负责流域生态环境监测和相关行政执法工作。

符合国情的生态环境目标责任制。中国在通过行政控制政策促进党委、政府和企业履行环境责任方面进行了许多创新性探索。20世纪80年代以来,中国特色的环境保护目标责任制和问责机制逐步探索。1989年《环境保护法》建立了地方各级人民政府对本辖区环境质量的责任制。“十一五”开始实施主要污染物减排目标责任考核。“十二五”规划增加了主要污染物减排目标。减排目标责任制以完成有约束力的目标为重点,并开始关注政府相关部门环境保护的规范化分工机制。“十三五”期间,环境目标评估体系进一步加强,从强调减少主要污染物总量到注重环境质量,特别是反污染斗争和保卫蓝天斗争。2016年后,通过建立领导干部生态环境损害终身问责制度和生态环境保护监督制度,引入生态文明建设综合评价体系和中央环境保护监督体系,落实“党政同责、一岗两责”。在企业生态环境责任方面,我们正在推动从环境影响评估转向环境影响评估、排放许可、企业环境信息披露和生态损害赔偿。我们正在建立以排放许可为核心的固定污染源监管体系。

生态环境、市场经济政策体系。环境和经济政策在中国环境政策体系中的地位普遍上升。中国环境政策改革创新的历史进程是从单一的环境政策指挥控制向多种环境政策措施相结合的转变过程。环境和经济政策越来越多地用于环境保护工作,随着措施越来越多,调控范围也从生产环节向整个经济过程转变,行动方式也从惩罚性向惩罚性和激励性双向调控转变。目前,已经形成了包括环境保护投资、环境税费价格、生态补偿、排污权交易、绿色金融等政策在内的政策体系。在筹集环保资金、鼓励企业环保行为、提供环保动力方面发挥了重要作用。国家对环境污染治理的投资呈现出总体增长趋势。绿色税收制度已经建立。环境税费改革基本完成。资源税、消费税等环境税也在调整,以适应生态文明建设的要求。绿色金融已经成为推动生态文明建设和保护生态环境的重要力量。中国已经成为全球绿色金融的积极支持者。目前,绿色金融体系已经建立,全国20多个省份启动了环境污染责任保险试点项目。财政部、住房和城乡建设部等相关部门积极推进污水和垃圾处理领域公私合作和环境污染第三方治理的探索和实施,广泛探索污水交易试点,体现了中国政府通过市场机制推进污染控制的强烈意愿。生态补偿制度不断完善。补偿范围基本上涵盖了重点生态功能区和流域、大气、森林、草原、海洋等重点区域。生态补偿多元化格局初步形成。

多元化有效的生态环境管理模式。过去70年的环境保护发展史也是一个不断强化治理主体责任、保护相关环境权益、促进共同环境治理的过程。实现了从最初的政府直接控制治理到社会制衡治理、从一维治理到多维治理的根本性转变。充分发挥各治理主体的功能,逐步形成党委领导、政府领导、市场推广、企业实施、社会组织和公众参与的环境治理体系。从注重保护公共环境实体权益到同时注重公共环境程序权益,逐渐形成了以政府治理为主导、社会各方积极参与的治理模式。政府通过多种渠道和方式公开环境信息。各级政府的网络信息平台已经成为公众参与的重要平台。政府环境信息公开已经成为社会各方参与和监督政府环境行为的重要手段。我们基本建立了企业特别是上市公司环境信息披露制度。我们将通过为社会各方提供便利的渠道,充分发挥公众的监督作用。非政府环保组织在环境教育、倡议和利益表达方面发挥着越来越突出的作用。全国人民代表大会常务委员会通过对环境法进行执法检查发挥了重要的监督作用,环境司法制度不断得到加强。

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